□ 經濟日報記者 李華林
作為實施積極財政政策的重要工具之一，地方政府債券發行使用情況一直廣受社會關注。財政部發布的最新數據顯示，今年前三季度，各地已發行新增地方政府債券28986億元，其中專項債券22167億元。地方債發行節奏加快、投向領域進一步優化，有助于穩投資、穩增長、補短板，為對沖疫情影響、促進經濟持續穩定恢復提供了有力支持。
發行節奏明顯加快
三季度地方債發行節奏加快，使用結構明顯優化，使用績效提升。從發行進度看，前三季度總體慢于去年同期水平，但第三季度新增地方債發行量明顯增加，共計發行14186億元，比第二季度有所增長。
中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕認為，地方債發行之所以呈現先慢后快特點，主要是出于兩方面考慮：一是保障重點項目的建設進度和資金需求，推動形成高質量實物工作量，維護經濟基本穩定；二是統籌發展和安全，加強專項債項目把關，適當放寬地方債發行時間要求，從源頭防范化解地方債風險。
從投向領域看，地方債使用結構進一步優化，新增地方債券主要用于交通基礎設施、社會事業、農林水利、生態環保等重點領域，較好地保障了地方合理融資需求，補上民生領域短板，更好地服務于國家戰略。
值得注意的是，再融資債券發行規模有所增長。數據顯示，今年前三季度已發行再融資債券25675億元，顯著高于去年同期水平。龍小燕認為，這是因為優先支持在建項目工程的后續融資，防止出現半拉子工程，妥善化解存量債務。
經全國人大批準，今年預算安排新增地方政府債務限額44700億元，比2020年略低，但仍高于2019年水平，體現了積極的財政政策更可持續，不急轉彎。目前財政部已下達今年新增地方政府債務限額42676億元，其中，一般債務限額8000億元，專項債務限額34676億元。
“盡快發債是推動形成實物工作量的先決條件，財稅、金融和發改部門要形成聯動，地方政府要抓緊落地落實，中央層面要加強監督檢查，協力做好地方債券發行工作。”中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任何代欣表示。
專項債撬動有效投資
在穩投資、穩增長方面，專項債券具有“四兩撥千斤”的作用，用好今年安排的3.65萬億元新增專項債券，是推動經濟平穩運行的重要抓手。
今年我國宏觀經濟持續穩定恢復，專項債券恢復常態化管理，發行時間要求適當放寬，上半年發行速度有所放緩，但隨著拉動有效投資需求的增長，加快專項債發行和使用進度，盡快形成實物工作量，成為當務之急。財政部預算司副司長李大偉近日表示，財政部將繼續加強對地方的指導，2021年新增專項債券額度盡量在11月底前發行完畢。
“進入三季度后，專項債發行步伐已明顯加快。9月份新增專項債券發行了5231億元，占9月發債總額的70.9%，占全年已發新增專項債的24%。”何代欣表示，專項債發行需要按照“資金跟著項目走”的原則，其發行和使用進度加快，意味著年底形成實物工作量有望達成。
專項債發行提速，為重大項目、重大戰略的推進提供了資金支持。數據顯示，前三季度全國地方發行的新增專項債券約五成投向交通基礎設施、市政和產業園區領域重大項目；約三成投向保障性安居工程以及衛生健康、教育、養老、文化旅游等社會事業領域重大項目；約二成投向農林水利、能源、城鄉冷鏈物流等領域重大項目，為帶動擴大有效投資、保持經濟平穩運行發揮了重要作用。
為爭取明年專項債券早發行、早使用，不少地方已開始謀劃2022年專項債申報儲備工作。
例如，廣東云浮市召開專門工作會議，布置做好明年地方政府專項債券項目謀劃儲備工作；江西南昌市召開2022年專項債項目儲備工作協調推進會議，就明年專項債項目儲備的申報領域、申報要求等方面進行了梳理和強調，等等。
專項債發行的目的在于使用，在提速發行的同時，還需注重提質增效用好籌集資金，加強監督管理。中國財政科學研究院研究員白景明表示，要強化專項債券項目績效管理，對資金預算執行進度和績效目標進行雙監控，細化“借用管還”的全鏈條管理，“專項債的發行不能為了發債融資而發債融資，而是要確保債務資金能夠切實用到項目上，要保證國家重大戰略落實，真正保障民生”。
防范化解潛在風險
防范化解風險是地方債高質量、可持續發行的必然課題。近年來，財政部不斷健全地方政府債務管理制度體系，壓實地方政府防范化解債務風險的主體責任，明確中央政府實行不救助原則，確保法定政府債務不出現任何風險。
不過，在實際發行使用中，部分地區仍然存在違規使用政府債券資金的問題，有的甚至用于“面子工程”，給地區經濟社會發展埋下了隱患。
何代欣認為，應加強項目審核把關、落實剛性約束，對違法違規舉債建設形象工程、政績工程等行為嚴肅查處、從嚴問責。同時地方要提高風險意識，注意發債規模與本級財力掛鉤，減輕還本付息壓力。此外，今年以來大宗商品、能源資源類產品價格波動大，重大工程推進和預算執行面臨挑戰，各地要及時做好工程預算預估和資金風險管理。
“當前地方政府債務風險總體可控。”龍小燕認為，未來可從三方面防患于未然：一是積極穩妥化解地方政府債務存量風險，例如通過發行再融資債券、完善地方政府債務風險應急處置機制等措施，妥善化解地方政府存量債務。二是防范地方政府債務增量風險，通過加強專項債券項目把關，敦促地方做好項目儲備、前期工作與融資收益平衡。三是可鼓勵地方采用本金分年償還、可提前贖回等方式優化專項債券還款方式，按照項目與債券期限相匹配原則優化債券期限結構設計等。
在有效防范化解地方債風險的基礎上，還應提高債券資金使用效率，充分發揮政府規范舉債對宏觀經濟平穩運行的促進作用。
“要做好地方債項目儲備和前期準備工作，地方政府債券發行使用是有成本的，這就需要研究好項目設立的必要性，避免重復立項，避免低效益、不符合國家政策要求的項目。”白景明表示。
龍小燕也建議，應動態監測資金撥付與項目進度，有關部門要協調解決項目建設推進難題，對于確實因準備不足或其他原因無法開工建設的，要簡化調整手續，盡快規范調整資金用途，將資金用于能夠高效形成實物工作量的項目上去。